農(nóng)村污水PPP項目運作路徑及改進方向
發(fā)布日期：2018-01-24 點擊：868
一、農(nóng)村污水處理行業(yè)政策背景
2015年4月，《水污染防治行動計劃》(即“水十條”)發(fā)布，要求推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，再一次使農(nóng)村水環(huán)境治理成為各界關(guān)注的焦點，并且明確規(guī)定以縣級行政區(qū)域為單元，實行農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治。
2015年4月，財政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》指出，“在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義”。
2016年12月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》指出，在“十三五”期間“推進13萬個行政村環(huán)境綜合整治，實施農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用示范工程，建設(shè)污水垃圾收集處理利用設(shè)施，梯次推進農(nóng)村生活污水治理”，將農(nóng)村生活污水治理引入國家規(guī)劃的層次，使得此類項目有更強的政策支持。
2017年7月，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作(PPP)模式。
二、農(nóng)村污水PPP項目運作路徑
(一)項目運作方式
根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀，我國農(nóng)村污水處理PPP項目一般為新建項目，此類項目通常采用DBOT的模式，即：
(1)政府授權(quán)項目實施機構(gòu)，通過法定程序選擇有豐富污水處理行業(yè)運營經(jīng)驗社會資本或其聯(lián)合體;
(2)政府指定政府方出資代表，與選定的社會資本按各占一定比例的股權(quán)組建項目公司;
(3)根據(jù)政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)與項目公司簽署相關(guān)項目協(xié)議，授予項目公司PPP合作經(jīng)營權(quán)，在合作期內(nèi)負責本項目的投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、及移交等工作，并自行承擔約定的責任和風險;
(4)政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)根據(jù)《PPP項目協(xié)議》的規(guī)定以及相關(guān)的可用性和運維績效考核標準，向項目公司支付污水處理服務(wù)費;
(5)在合作期滿后，項目公司將所有項目設(shè)施資產(chǎn)完好無償移交給政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)或其指定機構(gòu)。
(二)項目交易結(jié)構(gòu)
1、項目投融資結(jié)構(gòu)
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》(國發(fā)〔2015〕51號)的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合項目實際情況及金融機構(gòu)的相關(guān)要求，項目公司資本金最低為項目總投資20%，其他資金可通過銀行貸款、股東借款、基金、資產(chǎn)證券化等多元化方式籌集。如項目實際總投資超過估算總投資額，超額部分的資金應(yīng)由項目公司負責依法籌集。
2、項目股權(quán)結(jié)構(gòu)
按政府方與社會資本約定的注冊資本出資比例，雙方按實際約定的支付比例和支付方式確保資金按期到位。未經(jīng)實施機構(gòu)書面同意，項目公司不得減少其注冊資本;因投資總額和生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模等發(fā)生變化，確需減少的，在經(jīng)實施機構(gòu)同意并經(jīng)審批機關(guān)批準后，可履行相關(guān)法定程序減少注冊資本金，具體可根據(jù)項目情況設(shè)立鎖定期。
3、項目回報機制
目前，農(nóng)村污水PPP項目在無法實現(xiàn)“使用者付費”的前提下，主要方向還是“政府付費”，根據(jù)財金[2014]156號文的要求，政府付費可按照項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素組合付費。農(nóng)村污水處理系統(tǒng)區(qū)別于城鎮(zhèn)化污水治理的集中處理模式，通常呈點狀分布，且污水處理設(shè)施規(guī)模偏小，按污水處理量進行付費，可能導致污水處理單價過高，特別是政府對污水處理量進行保底的情況下可能導致政府承擔過多的付費，因此政府付費通常項目的可用性和績效進行付費，使得測算后的污水處理單價處于合理水平，具體需根據(jù)不同項目屬性及特點建立明確的回報機制。
4、項目績效考核
引入績效考核的目的是為政府支付的污水處理服務(wù)費提供準確可靠的依據(jù)，本項目具有公共性、長期性的特征，公共服務(wù)是否能夠滿足使用者或政府要求，以及長期運行過程中是否能夠始終滿足合同約定的標準要求，這些都需要通過績效考核予以認定。另外，亦可將公眾滿意度納入評價體系，建立公眾使用者與政府共同參與的綜合評價體系，或推廣第三方績效評價。
績效考核指標通常包括可用性績效考核和運維績效考核，主要對項目可用性及進入運營期后的運營維護進行考核，除設(shè)定出水水質(zhì)達標這一結(jié)果導向的考核指標外，還應(yīng)該建立過程導向的考核指標，針對農(nóng)村生活污水運營管理的特點，并根據(jù)國家發(fā)布的《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)標準(征求意見稿)》中規(guī)定農(nóng)村污水建設(shè)運營的要求和標準，從污水收集、管網(wǎng)維護、設(shè)備管理、人員情況、排查檢查、安全管理、形象管理等一系列的過程管理都納入考核范圍，確保污水處理設(shè)施及管網(wǎng)的運營維護落到實處。
5、相關(guān)配套安排
政府方負責項目的立項、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)境影響評價以及節(jié)能登記備案等前期手續(xù)相關(guān)的批復(fù)文件;
政府方授權(quán)的實施機構(gòu)一般情形下，會將項目所需項目用地在合作期內(nèi)依法定程序無償提供給項目公司;
政府方授權(quán)的實施機構(gòu)在招標完成后一定期限內(nèi)，通常設(shè)定為一個月內(nèi)完成項目工程范圍內(nèi)相關(guān)土地的征地、動遷安置補償及三通一平等工作，并及時將建設(shè)土地移交給項目公司。
(三)主要合同邊界
1、項目合同主要內(nèi)容
項目合同主要包括PPP協(xié)議、股東合同、履約合同、融資合同、保險合同等。這里著重對主要的合同邊界項目資產(chǎn)權(quán)屬、政府支付方式及風險分配等容易引發(fā)合同雙方爭議的條款予以分析。
2、項目資產(chǎn)權(quán)屬
在財政部印發(fā)的《ppp項目合同指南(試行)》中對此沒有明確的概念描述，在發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中出現(xiàn)在第八條第5項：“項目資產(chǎn)權(quán)屬是指明確合作各階段項目有形及無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。項目資產(chǎn)主要包括土地和土地上的附著物、設(shè)施設(shè)備等”。PPP項目用地一般都是劃撥土地，不管是劃撥還是出讓，通常應(yīng)明確未經(jīng)政府批準，項目公司不得將該項目涉及的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或用于該項目以外的其他用途。項目土地附著物、建(構(gòu))筑物、污水處理設(shè)施及設(shè)備等產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))屬于政府方，在特許經(jīng)營期內(nèi)由項目公司使用，期滿后即由項目公司無償移交給政府或政府指定的單位。同時，在項目經(jīng)營期間獲得的各類知識產(chǎn)權(quán)通常也明確附隨整體項目移交政府方。
3、政府支付方式
污水處理服務(wù)費和運維績效服務(wù)費由市或縣財政或其授權(quán)的實施機構(gòu)按期支付給項目公司，PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府審核同意，財政部門將財政支出責任納入年度預(yù)算管理，報經(jīng)人大同意。同時，制定相應(yīng)的調(diào)價機制，根據(jù)運營維護期間的通貨膨脹情況(主要是指藥劑費、電費、設(shè)備維護及零部件更換費、污泥處理費、人工費、保險費及管理費用、稅費等)進行調(diào)整。
4、風險分配
風險分配結(jié)果的邊界很清晰，具體根據(jù)項目情況適時調(diào)整。在財政部合同指南中明確了該原則：項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。項目實踐中存在為規(guī)避利率波動對政府付費金額的影響，PPP合同將財務(wù)風險中的利率風險設(shè)置為雙方共擔，并設(shè)置相應(yīng)調(diào)價機制，當利率變動達到一定幅度即可啟動調(diào)價機制。
三、農(nóng)村污水PPP項目改進方向
(一)建立完善的技術(shù)路徑
技術(shù)路徑是項目的核心，項目應(yīng)根據(jù)進水水質(zhì)、選址、處理規(guī)模和周邊環(huán)境等因素，綜合考慮，選擇最優(yōu)處理技術(shù)、處理規(guī)模和項目選址，以便于污水收集量的統(tǒng)計，及污水排放量及排放水質(zhì)的計量和有效管控;亦也可以發(fā)揮社會資本的積極性，或聘請第三方機構(gòu)作技術(shù)支持，從而形成最優(yōu)項目技術(shù)方案。
(二)建立完善的運營風險分擔機制
相比城鎮(zhèn)化污水處理項目，農(nóng)村污水處理項目通常單體規(guī)模較小，缺乏規(guī)模效應(yīng)，污水收集風險較大。為充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)運營能力，污水收集風險主要由社會資本承擔，政府做好相應(yīng)的績效考核，并通過激勵機制及合理的風險共擔機制，以切實提高項目運營水平。
(三)完善收益回報機制
由于農(nóng)村人口密度小，人員流動性大及農(nóng)村存在大量自備井等特點，農(nóng)村污水處理項目的收費難度相對較大。因此，為應(yīng)對收費難的問題，政府需結(jié)合當?shù)貙嶋H經(jīng)濟發(fā)展水平，在爭取國家經(jīng)濟補貼的同時，制定合理的收費機制，如按人口為收費基數(shù)，或?qū)⑵浼{入自來水費中一并收取。
(四)建立完善的日常管理機制
農(nóng)村污水治理由于村鎮(zhèn)人口流動性大、無專業(yè)設(shè)備維護人員等原因，經(jīng)常出現(xiàn)設(shè)施老舊、設(shè)備空置等問題，最終導致污水處理系統(tǒng)形同虛設(shè)。建議由社會資本設(shè)立專門的技術(shù)人員分區(qū)定點對設(shè)備進行維護及更新，同時政府對其進行監(jiān)管，以保障農(nóng)村污水項目真正落到實處，為百姓謀福利，更為生態(tài)環(huán)境的建設(shè)優(yōu)化出一份力。
